Manuel Flores Silva *
Se aprobó, por unanimidad, en octubre pasado la ley de acceso a la información pública. Sin mayor repercusión entre los que usualmente son definidos como formadores de opinión (la prensa, la academia, las elites políticas, empresariales o sociales), esta ley, sin embargo, es trascendente. Colide con el secretismo sobre la realidad de las decisiones públicas que las elites uruguayas han instalado desde que Uruguay dejó de ser un país modelo.
El acceso a la información
Un sistema republicano tiene su fundamento en la ampliación del debate y de la fiscalización públicas, por parte de los ciudadanos, sobre las decisiones que se toman en el seno de la sociedad y particularmente desde el Estado. De no ser suficientemente públicas las cuestiones de la nación correspondería, en realidad, que nos llamáramos Re-no-pública Oriental del Uruguay.
El país se ha vuelto tan conservador, sin embargo (añorando un pasado del cual se olvidó), que se condesciende pasivamente a no tener un Estado abierto hacia la información a los ciudadanos. La cultura de lo reservado, oculto, velado y sigiloso arma conceptualmente buena parte de la mecánica burocrática: la contra-república.
Tampoco tenemos una sociedad con el reflejo republicano excitado que demande información. Ella no se queja de la falta de información. Más bien lo contrario. Según recuerdo de mi experiencia dirigiendo Posdata, la gente no tiene muchas ganas que le cuenten lo que anda mal. El vasto statu quo nacional, que planea sobre todos los partidos políticos, se horroriza si le cuentan de cosas que andan muy mal. Sin embargo, la idea misma de república supone, por el contrario, que la sociedad haga regular y permanentemente la digestión de sus malos alimentos.
En términos de medios de información estamos en el momento menos republicano desde la vuelta a la democracia. Los periodistas que no son incisivos son las estrellas del actual sistema.
La república quiere por sí misma una nación transparente. Y, además, cuando no hay transparencia hay corrupción, de donde el acceso a la información se transforma en un ariete importante en la lucha contra la corrupción.
¿Y bien? El país del éxito no fue así, de sociedad desinteresada sobre la información o domesticada. La oposición, por ejemplo, integraba la cabeza del Poder Ejecutivo con el colegiado y le preguntaba cada semana al Ministro lo que quería. Eso habría un sistema de información que se apoyaba además, y entre otros muchos elementos, con una feroz prensa partidaria -no adecuada a la sociedad de hoy, pero funcional a aquel sistema de éxito- que aceraba el filo de la espada fiscalizadora en el seno de nuestra sociedad.
Que el Estado sea un dotador natural de información, que la sociedad sea una demandadora natural de información es, sin embargo, algo en que ha coincidido el mundo.
Ya lo establecía, hace 60 años, el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos que decía: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, así como difundirlas sin límites de fronteras….”
También el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos aprobado por las Naciones Unidas en diciembre de 1966 y ratificado por ley uruguaya, establece en su art 19 que “Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.
Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (conocida como Pacto de San José de Costa Rica) de noviembre de 1969, en su artículo 13, y la Convención Anticorrupción de las Naciones Unidas de diciembre de 2003, en su artículo 10, también hechas luego ley uruguaya mediante ratificación parlamentaria, expresan el mismo concepto. El derecho a la libre expresión trae implícito el derecho a la información y a las investigación.
El acceso a la información es, pues, un derecho humano básico, derivado del derecho a la libertad de expresión. Sea, reiteramos, para recibir información como para investigar.
La transparencia de la cosa pública necesita del acceso libre a la información pública. Es un implícito republicano que ella esté disponible para controlar al poder público. La república es, en suma, un permanente estado de “rendición de cuentas”, dándose a esta expresión, últimamente, más que el sentido literal y numérico, el de rendir explicaciones de lo actuado por los representantes públicos.
La recarga republicana de nuestras instituciones (Defensor del pueblo, poderes a las comisiones de investigación parlamentaria, Consejo de la magistratura que regule la carrera de los jueces obligados a acceder al cargo por concurso, descentralización administrativa y fiscal, ley de finanzas de los partidos políticos, independencia de los fiscales respecto del Poder Ejecutivo, entidades reguladoras y juntas anticorrupción independientes del Poder Ejecutivo, etc.) concibe una “democracia activa” donde el ciudadano no sea un depósito pasivo de derechos, sino que los ejerza. El Uruguay manifiesta un retraso considerable en casi toda la nueva institucionalidad republicana, pues sus figuras institucionales centrales no existen.
La ley
Una primera cosa a destacar es que la ley 18.381 de Acceso a la Información Pública, del 17 de octubre de 2008 nace de una iniciativa de la sociedad civil. En efecto se constituyó el GAIP (Grupo Archivos y Acceso a la Información Pública) constituido por Uruguay Transparente, AMARC, Amnistía Internacional-Sección Uruguay, APU (Asociación de la Prensa Uruguaya), Archiveros sin Fronteras-Sección Uruguay, Asociación Uruguaya de Archivólogos, Escuela Universitaria de Bibliotecología y Ciencias Afines, IELSUR y SERPAJ.
El parlamento uruguayo recogió el anteproyecto que elaboró el GAIP y, luego de modificaciones en la Comisión de Diputados correspondiente y luego de la intervención de la AGESIC (Agencia para el desarrollo del gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y el Conocimiento), la ley se aprobó. Era mejor, sin embargo, el proyecto de GAIP que el que salió, como veremos.
La ley establece que todo habitante del país tiene derecho, sin letrado mediante, a solicitar información a cualquier entidad pública, y el organismo correspondiente tiene la obligación de dársela.
Una vez que el ciudadano hace la solicitud, la administración correspondiente tiene 20 días para responderle (ampliables a otros 20 por razones de fuerza mayor). Si no se brinda la información al ciudadano, éste se presenta a la Justicia y ésta debe resolver en 3 días. El cumplimiento del pedido del ciudadano por parte del Estado debe hacerse, luego del mandato judicial, en los siguientes 15 días. En caso de apelación, por cualquiera de las partes, hay 3 días para apelar, 3 días para traslado a la contraparte y 4 días para resolución de Tribunal de alzada.
Se crea un organismo de control del cumplimiento de la ley denominado “Unidad de Acceso a la Información Pública”. Está situado bajo la órbita de la AGESIC y está dirigido por 3 miembros nombrados por el Poder Ejecutivo.
Se establecen reservas amplias de información no accesible durante 15 años, prorrogables ad infinitum.
Primer balance
Desde luego que la sanción de la ley supone un avance muy importante.
Pero hay objeciones de calibre no menor. Para empezar, lo que se sabe cada vez con más claridad es que el cumplimiento de la ley depende de la eficacia de los organismos de control. El anteproyecto de GAIP incorporaba un “Comisionado parlamentario para la información pública” así como en cada organismo del Estado un “Responsable de información pública”.
La independencia del órgano de contralor respecto del gobierno es básica y eso es lo que cuidaba el anteproyecto al no hacer depender el control de un órgano del Poder Ejecutivo. Siguiendo el modelo del “Instituto Federal de Acceso a la Información” de México, que es fuente de inspiración en Latinoamérica. Pues no, la ley deja todo librado al Poder Ejecutivo. Ni siquiera como en la reciente ley de Chile, donde la propuesta del Poder Ejecutivo sobre los integrantes del órgano de contralor. necesita venia del Senado.
No es un tema menor, porque la AGESIC, nombrada sin venia parlamentaria, hoy tiene bajo su dependencia a dos agencias reguladoras, cuyos miembros tampoco necesitan venia parlamentaria. La idea de hacer del fiscalizado (el Poder Ejecutivo) el fiscalizador, presente ya en la inconveniente dependencia que tiene en Uruguay la Junta Anticorrupción, no es una buena idea. A la mencionada “Unidad de Acceso a la Información Pública” debe agregársele la “Unidad Reguladora y de Control de Datos Personales”, de la ley de Habeas Data de agosto de 2008. El Habeas Data permite inquirir al Estado sobre los datos del propio ciudadano que hace la demanda. El “Acceso a la Información” permite preguntar al Estado sobre todas sus decisiones.
Se eliminó, también, entre los sujetos obligados a dar la información a las empresas privadas concesionarias de un servicio público y a las organizaciones privadas que reciban subsidios, fondos o aportes por parte del Estado. Ello estaba presente en el proyecto de Diputados antes que interviniera el Poder Ejecutivo. Esos sujetos no integran el ámbito estatal pero sí integran el ámbito de lo público. Es una muy importante carencia de la ley.
Asimismo, respecto de las reservas en las que se permite no dar información, se establecieron dos características inconvenientes. Por un lado se las hizo muy amplias. Generalmente abarcan los temas de la seguridad pública, la defensa, la seguridad del Estado y sus actividades en materia penal, investigación y represión del delito. En la ley se le agrega además, por ejemplo, el derecho de los organismos a no brindar información sobre nada que pueda “Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país”. Como se ve ello es de una amplitud tal que el Estado le puede poner reserva de información -y negársela consecuentemente al ciudadano- a vasta y vaga materia. La discrecionalidad del Poder Ejecutivo se habilita, fortalece y amplía, una vez más. Eso no se ha hecho en otros países. En Chile, por el contrario, en la ley de 2008, ponen expresamente a la Controlaría de la República y al Banco Central bajo la órbita de esta ley.
No sólo tiene un campo demasiado amplio la información que el Estado puede negar al ciudadano, sino que la reserva de información se puede prorrogar indefinidamente, cuestión ésta bastante particular y restrictiva en cuanto a la legislación comparada. (continuará)
* Ex senador, ex Director de Jaque y de Posdata.
